CHƯƠNG II: Những hình thức tổ chức chính quyền

Sau khi đã phân tích từng cơ quan, vấn đề được đặt ra bây giờ là tìm xem đâu là những hình thức tổ chức chính quyền. Giữa các cơ quan – dù có phân chia nhiệm vụ riêng biệt chắc chắn phải có những mối tương quan. Những mối tương quan ấy được quan niệm và ấn định như thế nào?

Một cơ quan có quyền quyết định tối hậu, hay là mỗi cơ quan hoạt động một cách rời rạc, biệt lập; hay là giữa các cơ quan có một sự hơp tác, một thế quân bình? Một cách tổng quát, chúng ta có thể tìm thấy 3 đặc tính về mối tương quan ấy, 3 đặc tính được thể hiện qua ba chế độ, đó là:

  • Chế độ phân quyền
  • Chế độ hợp quyền
  • Chế độ tập quyền.

Mục I: CHẾ ĐỘ PHÂN QUYỀN

Chúng ta sẽ lần lượt nghiên cứu nguyên tắc phân quyền và chế độ áp dụng nguyên tắc phân quyền: Tổng thống Chế.

Đoạn 1: NGUYÊN TẮC PHÂN QUYỀN

A. Ý NGHĨA CỦA NGUYÊN TẮC

Thế nào là nguyên tắc phân quyền? Nói đến phân quyền là liên tưởng ngay đến một học giả trứ danh người Pháp, Ông Montesquieu, vào thế kỉ thứ 18, người đầu tiên nêu rõ tính cách quan trọng của sự phân quyền trong tổ chức chính trị của một quốc gia. Và đây là một đoạn trích trong kiệt tác của ông, Tinh thần luật pháp:

“Khi mà quyền lập pháp được sáp nhập với quyền hành pháp và tập trung vào trong một người hay một tập đoàn, thì sẽ không có tự do được: bởi vì người ta có thể sợ rằng chính nhà Vua hay Nghị viện ấy làm những đạo luật độc đoán để đem thi hành một cách độc đoán.

Sẽ không có tự do được nếu quyền xét xử không được phân biệt với quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền xét xử được sáp nhập vào quyền lập pháp, thì quyền đối với đời sống và tự do của công dân sẽ độc đoán, vì lẽ thẩm phán sẽ là nhà lập pháp. Nếu quyền xét xử được sáp nhập vào quyền hành pháp, thẩm phán sẽ có sức mạnh của kẻ áp bức.”

Đoạn văn trên đây là tất cả một nhận định quan trọng của tác giả, nhận định sau bao kinh nghiệm, nghiên cứu các chế độ chính trị ở thời ông. Để đảm bảo tự do – vì mọi tổ chức chính quyền nhằm bảo đảm tự do chính trị – ông chủ trương rằng cần phải phân định các quyền ấy và thuyết phân quyền ra đời, tồn tại đến ngày nay.

Ý tưởng căn bản của nguyên tắc phân quyền là: sẽ không có tự do được nếu một trong những cơ quan đại diện quốc gia hành xử chủ quyền toàn vẹn.

Phân quyền là một kĩ thuật chính trị, một liều thuốc để bảo vệ tự do.

Chúng ta có thể định nghĩa nguyên tắc phân quyền bởi hai mệnh đề sau đây: một sự phân nhiệm giữa các cơ quan và một sự độc lập của mỗi cơ quan.

1. Sự phân nhiệm giữa các cơ quan

Thuyết phân quyền quan niệm rằng mỗi cơ quan đại diện quốc gia thi hành một nhiệm vụ, một quyền hạn và chỉ có nhiệm vụ và quyền hạn ấy mà thôi. Ví dụ cơ quan lập pháp chỉ có quyền lập pháp, chỉ có nhiệm vụ làm luật. Cơ quan hành pháp chỉ có quyền hành pháp, nghĩa là nhiệm vụ thi hành luật lệ. Cơ quan tài phán (tư pháp) chỉ có quyền tài phán, nhiệm vụ xét xử và áp dụng luật pháp. Đó là yếu tố thứ nhất, một sự phân nhiệm rõ rệt giữa các cơ quan công quyền.

2. Sự độc lập của mỗi cơ quan

Phân chia nhiệm vụ như thế, ấn định rõ ràng thẩm quyền của mỗi cơ quan, như thế cũng chưa đủ. Điều kiện thứ hai là mỗi cơ quan phải hoàn toàn độc lập. Nghĩa là giữa các cơ quan phải hoàn toàn độc lập. Nghĩa là giữa các cơ quan sẽ không có phương tiện hành động hỗ tương nào. Nghĩa là mỗi cơ quan không thể nào ảnh hưởng đến cơ quan khác. Ví dụ: Quốc hội sẽ không có quyền lực gì đối với Chính phủ; chỉ định các Tổng trưởng, chất vấn, tín nhiệm hay bất tín nhiệm v.v… Ngược lại, Chính phủ không quyền tham dự các cuộc thảo luận tại Quốc hội, không quyền ấn định các khóa họp hoặc là giải tán Quốc hội. Trái lại, có một sự cô lập hoàn toàn giữa các cơ quan có thẩm quyền trong lãnh vực chuyên môn của mình.

B. TÍNH CHẤT CỦA CÁC QUYỀN

Như chúng ta đã nói, ý tưởng căn bản của thuyết phân quyền là chia sẻ chủ quyền cho các cơ quan biệt lập. Nhưng vấn đề đặt ra là quyền nào và tính chất của mỗi quyền ra sao? Để có một ý niệm rõ rệt về thuyết phân quyền, chúng ta cần nhận định lại đâu là những quyền và tính chất thực sự của mỗi quyền.

1. Thường thường, trong những văn kiện cũng như trong thực tại chính trị, chúng ta chỉ nghe nói đến ba quyền: hành pháp, lập pháp và tư pháp (quyền tài phán). Mặc dù nguyên tắc tam quyền này được áp dụng một cách rộng rãi, chúng ta cần phải hiểu rằng nguyên tắc này không phải là một nguyên tắc bất di bất dịch. Trên phương diện lí thuyết, chúng ta có thể quan niệm 4 quyền, 5 quyền hay 6 quyền v.v… Tổng số về nhiệm vụ cũng như quyền lực không phải chỉ ấn định một lần rồi áp dụng mãi mãi. Bằng chứng là Hiến pháp Trung Hoa Dân quốc không theo nguyên tắc tam quyền mà lại ấn định Nguyên tắc Ngũ quyền.

Đó là nhận định thứ nhất. Mặc dù nguyên tắc tam quyền là nguyên tắc cổ điển, nhưng không phải bất di bất dịch mà chúng ta, tùy theo hoàn cảnh chính trị, có thể quan niệm một cách khác được.

2. Nhận định thứ hai liên quan đến quyền lập hiến 

Thường thường quyền này không được xem như một quyền trong thuyết phân quyền. Sở dĩ như thế, vì thuyết phân quyền nhằm li tán chủ quyền ra nhiều lĩnh vực, trong lúc ấy quyền lập hiến chính là chủ quyền, một quyền tối cao và nguyên thủy. Vì quyền lập hiến là chủ quyền – còn thuyết phân quyền chỉ nghĩ đến những quyền được thiết lập, nên quyền lập hiến không phải là một quyền trong thuyết phân quyền. Tuy nhiên, khi mà quyền lập hiến được sử dụng để sửa đổi Hiến pháp, quyền lập hiến không còn là một quyền nguyên thủy nữa mà trở thành một quyền được ấn định bởi Hiến pháp. Nói một cách khác, quyền lập hiến, khi sử dụng để sửa đổi Hiến pháp, là quyền lập hiến về phương diện hiệu lực, nhưng đồng thời là một quyền được thiết lập về phương diện điều kiện thi hành. Vì chính Hiến pháp đã ấn định thể thức, thời hạn cũng như thủ tục để sử dụng quyền sửa đổi. Vì thế, trong một Hiến pháp cương tính, nếu nguyên tắc phân quyền được áp dụng, cần phải lưu ý đến quyền sửa đổi tức là quyền lập hiến (không còn nguyên thủy nữa).

3. Nhận định thứ ba liên quan đến quyền hành pháp

Hành pháp tức là thi hành pháp luật. Từ ngữ “Hành pháp” là một từ ngữ cổ điển, rất thông dụng. Tuy nhiên nó không đúng lắm và không diễn tả tất cả những hoạt động của Chính phủ. Chính phủ không phải chỉ biết thi hành luật lệ mà còn đặt và giải quyết tất cả các vấn đề hành chính nội bộ cùng điều khiển tất cả các công việc ngoại giao. Đối nội cũng như đối ngoại, Chính phủ không phải chỉ chờ chỉ thị hoặc tuân theo mệnh lệnh mà còn lắm lúc đặt những luật lệ nghĩa là ấn định những quy tắc có tính cách tổng quát. Nói cho đúng hơn quyền Hành pháp là quyền thống trị. Tuy nhiên, như chúng ta đã thấy – từ ngữ quyền hành pháp đã được thông dụng. Vậy, chúng ta tiếp tục dùng nhưng khi dùng nên ý thức rõ vai trò của cơ quan Hành pháp.

4. Nhận định thứ tư liên quan đến quyền tài phán. Tức là quyền phán đoán để chế tài. Quyền xét xử, tức áp dụng luật pháp vào một trường hợp cụ thể. Hiểu như thế, thì quyền tài phán chỉ là một ngành của quyền Hành pháp. Vì áp dụng luật pháp chung quy là thi hành luật pháp. Nhưng khẳng định rằng quyền tài phán là một ngành của hành pháp chỉ có giá trị khi mà quyền hành pháp chỉ có nhiệm vụ thi hành pháp luật và khi mà nguyên tắc phân quyền là một nguyên tắc khoa học và hợp lí.

Chúng ta vừa thấy quyền hành pháp đi xa hơn nhiệm vụ thi hành luật pháp. Và chúng ta đã thấy nguyên tắc phân quyền không phải là một nguyên tắc khoa học, hợp lí, mà trái lại là một kĩ thuật chính trị, liều thuốc bảo vệ tự do. Nhìn dưới khía cạnh này thì trong một chế độ dân chủ, khi nói đến cơ quan tài phán, cần phải nhận định ngay rằng sự phục tùng luật pháp và sự độc lập chính trị của thẩm phán là điều kiện tối cần cho tự do của công dân. Trong một chế độ phân quyền, khi mà luật lệ đã được Quốc hội, nghĩa là cơ quan đại diện nhân dân biểu quyết, thì thẩm phán phải và chỉ biết vâng lời luật pháp chứ không phải tuân lệnh của dân biểu hay Tổng thống, tóm lại của chính quyền. Chính ý tưởng căn bản này là nền tảng của quyền tài phán.

Đoạn 2: TỔNG THỐNG CHẾ: CHẾ ĐỘ ÁP DỤNG NGUYÊN TẮC PHÂN QUYỀN

Tổng thống Chế là một chế độ điển hình áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách cứng rắn. Tổng thống Chế được áp dụng trong rất nhiều quốc gia, nhất là Hoa Kỳ, quốc gia đã khai sinh ra nó, ở Nam Mỹ, Việt Nam – từ 1956-1963 cũng có một Hiến pháp theo chế độ Tổng thống.

Qua những điểm dị biệt có thể có giữa chế độ Tổng thống của các quốc gia, chúng ta có thể nói rằng về đại cương các chế độ Tổng thống đều giống nhau. Chúng ta lần lượt trình bày những đặc tính của chế độ Tổng thống – chúng ta sẽ lấy trường hợp của Hoa Kỳ làm thí dụ – và những nhận xét về chế độ này.

A. ĐẶC TÍNH CỦA TỔNG THỐNG CHẾ

Nói đến Tổng thống chế là liên tưởng đến một chế độ trong ấy nguyên tắc phân quyền được áp dụng rõ rệt. Hành pháp và Lập pháp hoàn toàn độc lập.

1. Sự độc lập của Hành pháp

  • Hành pháp do một vị Tổng thống dân cử chỉ huy và gồm một số Bộ trưởng được lựa chọn bởi Tổng thống.
  • Tổng thống do dân bầu thẳng chỉ có trách nhiệm trước quốc dân. Khi hết nhiệm kì, quốc dân sẽ bầu lại đương kim Tổng thống hoặc bầu vị Tổng thống khác. Tổng thống không có trách nhiệm trước Quốc hội, như thế có nghĩa là Quốc hội không thể biểu quyết bất tín nhiệm Tổng thống và lật đổ Chính phủ.
  • Các Bộ trưởng do Tổng thống chọn lựa là những cộng sự viên của Tổng thống. Họ có bổn phận thi hành những quyết định về chính sách định đoạt bởi Tổng thống. Họ chỉ chịu trách nhiệm với Tổng thống. Tóm lại quyền hành tập trung trong tay Tổng thống, ưu thế của Tổng thống đối với các Bộ trưởng là một đặc điểm của chế độ Tổng thống. Người ta kể chuyện rằng trong một Hội đồng Bộ trưởng, Tổng thống Lincoln có thốt ra một câu như thế này: ”Bẩy phiếu thuận, một phiếu không. Nhưng phiếu không vẫn thắng”. Phiếu không đó chính là phiếu của Tổng thống.

Có ưu thế đối với Bộ trưởng, Tổng thống vì được toàn dân tín nhiệm, rất có uy tín chính trị và hoàn toàn độc lập đối với Quốc hội.

2. Sự độc lập của Lập pháp

Trước một quyền Hành pháp vững mạnh như thế lẽ dĩ nhiên quyền Lập pháp cũng không kém độc lập. Sự độc lập của lập pháp được thể hiện qua những quy tắc sau đây:

  • Tổng thống không có quyền kết thúc các khóa họp của Quốc hội, không quyền giải tán Quốc hội.
  • Tổng thống không có sáng kiến Lập pháp, Tổng thống có thể nhắc Quốc hội qua những thông điệp, lưu ý đến những biện pháp Lập pháp mà theo ông là tối cần, chứ ông không đề nghị dự án luật. Tổng thống cũng không quyền đề nghị ngân sách.

3. Tuy nhiên, sự phân quyền không phải tuyệt đối

Hiến pháp Hoa Kỳ, mặc dù áp dụng nguyên tắc phân quyền, cũng ấn định vài biệt lệ ví dụ như:

  • Quyền phủ quyết của Tổng thống: sau khi Quốc hội biểu quyết một đạo luật, Tổng thống có thể – nếu ông xét rằng đạo luật ấy không hay – dùng quyền phủ quyết từ chối không ban hành và yêu cầu Quốc hội phúc nghị lại. Xuyên qua quyền phủ quyết, Hành pháp tham gia một phần nào những công tác Lập pháp.
  • Quyền chấp thuận của Thượng Nghị viện về những bổ nhiệm quan trọng và các Hiệp ước Quốc tế. Khi Tổng thống bổ nhiệm công chức cao cấp hay đại sứ, sự bổ nhiệm ấy cần phải được sự đồng ý trong Nghị viện. Các Hiệp ước Quốc tế chỉ có hiệu lực, sau khi Thượng Nghị viện phê chuẩn với đa số 2/3.

B. NHẬN XÉT VỀ TỔNG THỐNG CHẾ

Chế độ Tổng thống do người Mỹ sáng chế từ năm 1787 tại Hội nghị Philadelphia khi thành lập Hiệp Chúng quốc, là một thành công rực rỡ trong suốt gần hai thế kỉ nay. Tuy nhiên, chế độ này là một thất bại ở nhiều nước Nam Mỹ, và Á-Phi. Lí do là chế độ chính trị là một chuyện vì nó chỉ là một khung cảnh chính trị, còn quốc gia trong ấy một chế độ được áp dụng là một chuyện khác nữa.

1. Khi chúng ta nói đến Hoa Kỳ, chúng ta không nên quên rằng Hoa Kỳ là một nước giàu, đất rộng. Chính sự giàu có và sự rộng rãi đất đai ấy đã giải quyết nhiều vấn đề quan trọng. Hơn nữa những quyền lực của Tổng thống được sử dụng trong khung cảnh Liên bang: Chính sự tự trị của mỗi Tiểu bang là một giới hạn của quyền lực mạnh mẽ của Tổng thống Mỹ.

2. Nhận xét thứ hai liên hệ đến hệ thống chính đảng.

Vấn đề là mối liên quan giữa Tổng thống Chế và hệ thống chính đảng. Như chúng ta đã biết sự hiện diện và sự phát triển của chính đảng ảnh hưởng sâu rộng đến cơ cấu chính trị của một quốc gia. Chế độ phân quyền cũng bị ảnh hưởng không kém bởi hệ thống chính đảng. Nếu chúng ta gạt ra trường hợp một chính đảng duy nhất trong một chế độ Tổng thống – vì ở đây không có Tổng thống Chế mà chế độ độc tài – còn lại hai trường hợp mà chúng ta cần xét: đó là trường hợp lưỡng đảng và đa đảng.

a. Tổng thống Chế và hệ thống lưỡng đảng: Hệ thống lưỡng đảng: trong ấy chỉ có hai đảng chính tranh đấu nắm chính quyền (Anh, Mỹ, Đức v.v…) tùy theo kết quả một trong hai chính đảng chiếm đa số tại Quốc hội. Nếu có một hệ thống lưỡng đảng trong một chế độ Tổng thống, có hai trường hợp mà chúng ta phải xét: hoặc Tổng thống và đa số ở Quốc hội cùng chung một đảng, hoặc Tổng thống và đa số ở Quốc hội thuộc về hai chính đảng khác nhau.

Trường hợp thứ nhất: hệ thống lưỡng đảng làm giảm bớt giá trị của nguyên tắc phân quyền giữa Tổng thống và Quốc hội, mối liên hệ chắc chắn là tốt đẹp và dễ dàng, lẽ dĩ nhiên, tùy theo mức độ kỉ luật của chính đảng. Tổng thống thường thường là vị lãnh tụ của khối đa số, với uy tín chắc chắn đó, ông có thể hướng Quốc hội về một chính sách hay biểu quyết các đạo luật mà ông thích. Mặc dù trên phương diện Hiến pháp, nguyên tắc áp dụng là nguyên tắc phân quyền, nhưng thực ra có một sự tập quyền vì Tổng thống và khối đa số chỉ là hai cơ quan của một chính đảng. Như thế, không có nghĩa là có thể đi đến độc tài: vì thiểu số vẫn tiếp tục đóng vai trò kiểm soát chỉ trích tại Quốc hội. Sự tập trung quyền hành không đến nỗi hoàn toàn.

Trường hợp thứ hai: Tổng thống và đa số Quốc hội thuộc về hai chính đảng khác nhau. Sự kiện này đưa đến một hậu quả là nguyên tắc phân quyền sẽ được áp dụng một cách cứng rắn. Vì không những thế, hai cơ quan công quyền sẽ bị cô lập mà còn thêm vào đấy sự cạnh tranh giữa hai chính đảng. Cuộc tranh luận Hành pháp và Lập pháp trở thành một cuộc tranh luận giữa hai chính đảng chống đối nhau.

b. Tổng thống Chế và hệ thống đa đảng: chế độ có nhiều chính đảng: trường hợp Pháp quốc, Ý Đại Lợi, Việt Nam [i] v.v…Trong một hệ thống như thế rất khó mà một chính đảng nắm đa số ở Quốc hội. Nếu rủi mà có đi nữa, thì đó là trường hợp lưỡng đảng rồi.

Thường thường không có chính đảng nào chiếm đa số tại Quốc hội và trong trường hợp này mỗi biểu quyết quan trọng gì cũng cần phải có một sự thỏa hiệp của nhiều chính đảng. Tổng thống không thể dựa vào chính đảng của ông vì chính đảng của ông chỉ là một phần tử của đa số. Nguyên tắc phân quyền không bị ảnh hưởng gì cả. Tuy nhiên trong thực tế sẽ xẩy ra khuynh hướng này, đó là khuynh hướng tăng cường uy lực của Hành pháp. Thật vậy, Quốc hội không còn là tiếng nói của nhân dân vì nội bộ Quốc hội lúng túng bị chia năm xẻ bảy. Hay nói cho đúng hơn không một chính đảng nào tại Quốc hội có thể nhân danh quốc gia để phát biểu vì không một chính đảng nào chiếm đa số của nhân dân. Trong lúc đó Tổng thống là một người thực sự là đại diện của nhân dân vì chính ông đã được bầu với đa số. Và ưu thế đó, ông chỉ có thực với tư cách cá nhân chứ không phải lãnh tụ của một chính đảng. Trong tình trạng này có nhiều hi vọng rằng Tổng thống có thể đi đến độc tài. Lẽ dĩ nhiên, hiểm họa này có thể tránh được trong những quốc gia mà lí tưởng dân chủ tự do được thấm nhuần và dư luận luôn luôn đề cao cảnh giác.

Ngược lại, trong một hệ thống đa đảng Tổng thống Chế bảo đảm một chính quyền vững mạnh, ổn định và liên tục.

Mục II: CHẾ ĐỘ HỢP QUYỀN

Đoạn 1: KHÁI NIỆM HỢP QUYỀN

Thế nào là hợp quyền? Tức là hợp tác, cộng tác của các quyền lực. Khái niệm hợp quyền dựa trên ba ý tưởng chính: một sự phân nhiệm, một sự cộng tác trong nhiệm vụ và một sự lệ thuộc hỗ tương giữa các cơ quan.

A. MỘT SỰ PHÂN NHIỆM

Cũng như trong thuyết phân quyền, và trái với chế độ tập quyền, muốn có hợp quyền thì phải có phân nhiệm. Các cơ quan công quyền chỉ có thể hợp tác với nhau với điều kiện là được chia nhiệm vụ rõ rệt. Mỗi cơ quan được giao phó một nhiệm vụ nhất định và có thẩm quyền thi hành một nhiệm vụ chuyên môn nhất định.

B. MỘT SỰ CỘNG TÁC TRONG NHIỆM VỤ

Về ý tưởng thứ nhất này, có một điểm tương đồng giữa phân quyền và hợp quyền. Nhưng ở đây, mặc dù trên nguyên tắc mỗi cơ quan có thẩm quyền sẽ giữ một nhiệm vụ nhất định, có những trường hợp mà một cơ quan này có thể tham gia vào những hoạt động mà một cơ quan thi hành một nhiệm vụ không phải nhiệm vụ chuyên môn của nó. Sự cộng tác này có thể được thực hiện trong hai trường hợp: trường hợp một cơ quan này lấn vào lãnh vực cơ quan khác và trường hợp các cơ quan cộng tác với nhau để cùng thi hành một nhiệm vụ, để cùng soạn thảo hay ấn định một hành vi.

1. Ví dụ: Hành pháp ấn định quy tắc: đó là hành vi có tính cách pháp chế. Lập pháp xen vào lĩnh vực Hành pháp khi cơ quan này chấp thuận các Hiệp ước quốc tế.

2. Việc soạn thảo luật pháp; sáng kiến; ban hành, phủ quyết của hành pháp.

C. SỰ LỆ THUỘC HỖ TƯƠNG GIỮA CÁC CƠ QUAN

Hợp quyền có nghĩa không những các cơ quan cộng tác để thi hành nhiệm vụ mà còn có nghĩa là mỗi cơ quan không hoàn toàn biệt lập. Giữa các cơ quan có một sự lệ thuộc hỗ tương, nghĩa là mỗi cơ quan có những phương tiện để ảnh hưởng đến cơ quan khác, để kiểm soát cơ quan khác:

Ví dụ như khi Hành pháp giải tán Quốc hội cũng như khi Quốc hội bất tín nhiệm và lật đổ Chính phủ.

Tóm lại một sự phân nhiệm, một sự cộng tác trong nhiệm vụ và một sự lệ thuộc hỗ tương giữa các cơ quan, đó là những yếu tố chính của khái niệm hợp quyền.

Đoạn 2: CHẾ ĐỘ NGHỊ VIỆN HAY NỘI CÁC CHẾ

Chế độ Nghị viện là chế độ chính trị trong ấy nguyên tắc hợp quyền được áp dụng. Đây là một chế độ của nhiều quốc gia dân chủ trên thế giới ngày nay và tại Việt Nam sau ngày cách mạng đến giờ, chế độ Nghị viện rất được nhiều người đề cập đến.

Chúng ta sẽ lần lượt trình bày những đặc tính của chế độ Nghị viện và nguồn gốc của chế độ này:

A. Những đặc tính của chế độ Nghị viện

Chế độ Nghị viện có 3 đặc điểm liên hệ đến cách cấu tạo các cơ quan quốc gia, đến thẩm quyền cùng mối tương quan giữa các cơ quan ấy.

1. Cách cấu tạo các cơ quan quốc gia 

Trước nhất Hành pháp, trong chế độ Nghị viện, là một Hành pháp lưỡng đầu; nghĩa là Hành pháp gồm có một Quốc trưởng và một Thủ tướng Chính phủ. Quốc trưởng là một nhân vật ít quyền hành; vô trách nhiệm và có tính cách ổn định. Quốc trưởng không phải như chế độ Tổng thống, do nhân dân bầu bởi một cuộc phổ thông đầu phiếu, mà trái lại có thể là một Quốc vương hay chính do Quốc hội đề cử. Quốc trưởng là một nhân vật vô trách nhiệm về phương diện chính trị, vì ông không có một chính sách riêng tư mà trái lại chấp nhận chính sách của Chính phủ. Vì thế những văn kiện do Quốc trưởng kí đều phải có Thủ tướng hoặc một Tổng trưởng phó thự để các vị này chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Tóm lại vai trò của Quốc trưởng rất lu mờ. Ngoài tính cách tượng trưng cho sự liên tục của Quốc gia, nhiệm vụ của Quốc trưởng có thể tóm tắt như sau: quyền hiểu biết, quyền khích lệ và quyền cảnh cáo.

Với quyền hiểu biết, vị Quốc trưởng luôn luôn phải được Thủ tướng tường trình đường lối, chính sách của Chính phủ cùng tất cả sự kiện liên hệ đến vận mệnh Quốc gia. Với quyền khích lệ, Quốc trưởng có thể khuyến khích, nâng đỡ, ủng hộ Thủ tướng và Nội các trong việc thi hành chính sách Quốc gia đã được Quốc hội chấp thuận. Và với quyền cảnh cáo, Quốc trưởng lưu ý Chính phủ những khó khăn, sai lầm cùng những hậu quả tai hại mà chính sách của Chính phủ có thể đem lại cho Quốc gia.

Ngoài vị Quốc trưởng ra, tất cả các Tổng trưởng họp lại thành một Nội các dưới quyền điều khiển của một Thủ tướng Chính phủ. Chính Nội các là cơ quan đầu não, cơ quan quyết định về phương diện chính trị. Thủ tướng Chính phủ không phải có toàn quyền. Vai trò quan trọng và quyền hạn của ông tùy thuộc uy tín và thế lực chính trị của ông. Chính các Tổng trưởng cùng chung tham dự việc ấn định chính sách của Chính phủ. Trong trường hợp bất đồng ý kiến trong Hội đồng Nội các, Thủ tướng phải lấy biểu quyết và phục tùng ý kiến của đa số. Tóm lại một Quốc trưởng và một Nội các dưới quyền điều khiển của một Thủ tướng: đó là cơ cấu của Hành pháp. Cần phải nhấn mạnh thêm rằng Thủ tướng chính phủ được đề cử bởi vị Quốc trưởng vô trách nhiệm chứ không phải do nhân dân.

Song song với một Hành pháp lưỡng đầu, trong chế độ Nghị viện, người ta thường thấy một Lập pháp lưỡng viện. Lẽ dĩ nhiên, một Quốc hội lưỡng viện không phải là hậu quả tất nhiên của chế độ Nghị viện. Tuy nhiên trong thực tế, người ta khó mà quan niệm một chế độ Nghị viện với một Lập pháp độc viện. Vì rằng với một viện duy nhất, Hành pháp có thể dễ dàng trở thành kẻ thừa hành của Lập pháp trong lúc đó chế độ lưỡng viện bảo vệ một phần nào nguyên tắc phân nhiệm và tránh khuynh hướng đi đến một chế độ Hội đồng. Bởi thế với một Hành pháp lưỡng đầu có một Lập pháp lưỡng viện.

Hành pháp lưỡng đầu, Lập pháp lưỡng viện đó là đặc điểm thứ nhất của chế độ Nghị viện liên quan đến cơ cấu quốc gia.

2. Thẩm quyền của các cơ quan

Trong chế độ Nghị viện, thẩm quyền của các cơ quan được phân phối một cách mềm dẻo. Ví dụ: quyền Lập pháp là quyền của Quốc hội. Nhưng Hành pháp có thể tham dự vào lĩnh vực này như Chính phủ có sáng quyền Lập pháp, như Quốc trưởng ban hành các đạo luật: Về phương diện ngân sách cũng vậy. Vẫn biết rằng chính Quốc hội biểu quyết ngân sách, nhưng Chính phủ có một vai trò không kém quan trọng khi đề nghị chi tiêu hay là soạn thảo cùng thảo luận về đạo luật ngân sách.

Ngược lại, trong lĩnh vực hành chính hay ngoại giao thuộc thẩm quyền Hành pháp, trong nhiều trường hợp Quốc hội có tiếng nói của họ như phê chuẩn các Hiệp ước Quốc tế hay theo dõi và kiểm soát chính sách chung của Chính phủ.

Đó là đặc điểm thứ hai liên hệ đến thẩm quyền.

3. Mối tương quan giữa Hành pháp và Lập pháp

Và đây là đặc điểm chính yếu nhất của chế độ Nghị viện. Trong chế độ này, Chính phủ và Quốc hội không phải mỗi người đi một ngả như trong chế độ Tổng thống. Cũng không phải Chính phủ chỉ là thừa hành của Quốc hội như trong chế độ tập quyền. Ở đây, có một sự đối thoại không ngừng, một sự ảnh hưởng hỗ tương giữa Chính phủ và Quốc hội.

a. Cuộc đối thoại này, sự ảnh hưởng hỗ tương này được thể hiện bởi một nguyên tắc căn bản: đó là nguyên tắc trách nhiệm chính trị của Nội các trước Quốc hội. Thật vậy trong chế độ Nghị viện, Chính phủ chỉ có thể tồn tại (cầm quyền) với sự tín nhiệm của đa số Quốc hội và các Tổng trưởng trong Nội các liên đới chịu trách nhiệm về chính sách chung của Chính phủ. Liên đới trách nhiệm có nghĩa là khi Quốc hội tỏ ý bất tín nhiệm Chính phủ, toàn thể Nội các phải từ chức. Đây là một quyền tối quan trọng của Quốc hội trong chế độ Nghị viện: quyền lật đổ Nội các bằng cách biểu quyết một kiến nghị bất tín nhiệm hay kết thúc một cuộc chất vấn.

Tóm lại, đến một lúc nào và bất cứ lúc nào, Quốc hội tỏ ý không tín nhiệm Chính phủ nữa – sự bất tín nhiệm này có thể được biểu lộ bởi nhiều hình thức khác nhau (bất đồng ý kiến về một đường lối ngoại giao, không biểu quyết được dự án luật do Chính phủ đệ trình, tiếp tục thảo luận một vấn đề mà Chính phủ đề nghị hoãn lại v.v…) thì Chính phủ không thể và không còn lí do tồn tại nữa. Quyền lật đổ Nội các là phương tiện quan trọng nhất của Quốc hội để ảnh hưởng đến Chính phủ.

b. Ngược lại, Chính phủ cũng có một số phương tiện dễ ảnh hưởng đến Quốc hội.

Phương tiện thứ nhất là quyền ăn nói của Chính phủ tại Quốc hội. Thủ tướng và các Tổng trưởng có quyền đến Quốc hội tham dự vào các cuộc thảo luận, để giải thích, bênh vực quan điểm hay chính sách của Chính phủ.

Phương tiện thứ hai là quyền đặt vấn đề tín nhiệm. Đây là một quyền tối quan trọng trong tay Chính phủ. Quyền đặt vấn đề tín nhiệm được sử dụng trong trường hợp như thế này, Chính phủ cho Quốc hội hay rằng, cảnh cáo Quốc hội rằng về vấn đề này chúng tôi đặt vấn đề tín nhiệm, nghĩa là nếu Quốc hội không biểu quyết đạo luật này, ngân sách này, chi phí này, đình chỉ cuộc thảo luận v.v… toàn thể Chính phủ sẽ xin từ chức.

Quyền đặt vấn đề tín nhiệm là áp lực mạnh mẽ đối với Quốc hội. Mạnh mẽ vì khi vấn đề tín nhiệm được đặt ra, thì then chốt không còn là nội dung của một đạo luật hay tính cách ích lợi của một chi phí mà trái lại là một sự khủng hoảng chính trị có thể xẩy ra. Quốc hội sẽ phải nghĩ ngợi nhiều trước khi biểu quyết.

Biểu quyết không chấp thuận cái mà Chính phủ đòi hỏi, là đồng thời lật đổ Chính phủ, và gây một khủng hoảng chính trị. Trái lại biểu quyết tín nhiệm, Chính phủ tồn tại và đồng thời cái mà Chính phủ đòi hỏi được xem như chấp thuận bởi Quốc hội.

Phương tiện thứ ba là quyền giải tán Quốc hội, có thể nói là quyền tương xứng với quyền lật đổ Nội các của Quốc hội. Giải tán Quốc hội để kết thúc một cuộc tranh chấp giữa Hành pháp và Lập pháp và giao cho quốc dân làm trọng tài. Thật vậy, nếu Quốc hội sử dụng quyền lật đổ Nội các một cách vô ý thức, nghĩa là bất tín nhiệm Chính phủ này đến Chính phủ khác, gây ra những cuộc khủng hoảng chính trị trầm trọng và hậu quả là sự bất ổn định và bất liên tục của sinh hoạt chính trị, chắc chắn là bất lợi cho Quốc gia, Chính phủ có quyền giải tán Quốc hội và yêu cầu quốc dân bầu lại một Quốc hội mới.

Đây là một quyền tối quan trọng giao cho Hành pháp mà đặc điểm là giải tán một cơ quan đại diện nhân dân, nên để cho quyền này được sử dụng một cách thận trọng, các Hiến pháp thường ấn định điều kiện chặt chẽ cho việc sử dụng quyền này. Dù sao, quyền giải tán Quốc hội là một phương tiện quan trọng của Hành pháp để ảnh hưởng đến Lập pháp. Thật vậy, Chính phủ có thể chỉ dọa giải tán cũng đủ làm cho Quốc hội thay đổi thái độ và trở nên hòa hoãn hơn.

Tóm lại qua những phương tiện hoạt động hỗ tương, chúng ta thấy rằng tinh túy của chế độ Nghị viện là thực hiện và duy trì một thế quân bình giữa cơ quan công quyền. Người ta thường hình dung chế độ Nghị viện bằng một cái cân: một bên là Nội các; một bên là Quốc hội. Người đứng giữa là Quốc trưởng. Quốc trưởng, một nhân vật có uy tín đối với quốc dân, không trực tiếp có trách nhiệm chính trị, giữ vai trò điều hòa bộ máy của chế độ Nghị viện.

B. Nguồn gốc của chế độ Nghị viện 

Chế độ Nghị viện mà chúng ta vừa phác họa những đặc điểm – không phải là sáng tác của một lí thuyết gia nào mà trái lại là một kết tinh của một sự thực hành chính trị liên quan đến lịch sử biến chuyển của Anh Quốc.

Từ thế kỉ 13 đến thế kỉ 18, các yếu tố của chế độ Nghị viện lần lượt được tạo thành bởi sự ngẫu nhiên của lịch sử.

Thật vậy, thời xưa ở nước Anh cũng như ở bao nhiêu chế độ quân chủ khác, Quốc vương thường bàn việc nước với một số cố vấn do chính Quốc vương chỉ định và có nhiệm vụ cứu xét các vấn đề quốc sự.

Ủy ban hay Hội đồng Cố vấn này gồm một số quân thần mà chính Quốc vương tự do chọn lựa. Nhưng sau cuộc Cách mạng 1688, Quốc hội Anh Quốc có ưu thế và bắt buộc nhà Vua phải chọn một số cố vấn trong các Nghị viện có thế lực và thuộc khối đa số tại Quốc hội. Nội các bắt đầu thành hình từ ngày ấy.

Yếu tố thứ hai của chế độ Nghị viện là Hành pháp lưỡng đầu cũng bắt nguồn từ một sự kiện lịch sử. Nguyên do là vào đầu thế kỉ 18, Quốc vương nước Anh là một vị thuộc dòng Hannover, người nước Đức. Vốn không biết tiếng Anh, nhà Vua không quan tâm đến việc triều đình, và giao phó quyền quyết định cho các Tổng trưởng của mình. Quốc vương cũng không tới dự phiên họp của Hội đồng Tổng trưởng và để một trong những Tổng trưởng có uy tín chủ tọa. Tình trạng này kéo dài và biến thành một tập tục được tôn trọng. Các Tổng trưởng dưới quyền điều khiển của một Thủ tướng đã nắm giữ quyền Hành pháp.

Yếu tố thứ ba – được cấu tạo bởi một nguyên nhân của lịch sử là trách nhiệm chính trị của các Tổng trưởng. Trách nhiệm chính trị bắt nguồn từ một thủ tục. Nguyên do là các Tổng trưởng không có trách nhiệm chính trị trước Quốc hội mà chỉ có trách nhiệm hình sự, nghĩa là nếu một vị Tổng trưởng can tội tiểu hình thì Viện thứ dân buộc tội và Viện Quý tộc kết tội. Thủ tục này (impeachment) có thể đưa đến những hình phạt nặng nề như tử hình hay tù đày.

Để khỏi bị truy tố, các Tổng trưởng trong trường hợp tranh chấp trầm trọng với Quốc hội, có thể xin từ chức. Trách nhiệm hình sự trở thành trách nhiệm chính trị và tập tục này đã trở thành một nguyên tắc căn bản của chế độ Nghị viện là nguyên tắc trách nhiệm chính trị của Tổng trưởng trước Quốc hội.

Tóm lại, tất cả những yếu tố tạo thành chế độ Nghị viện được xuất hiện lần lượt xuyên qua những biến chuyển của lịch sử chính trị Anh Quốc. Ngày nay chế độ Nghị viện – một chế độ áp dụng nguyên tắc hợp quyền – được hợp lí hóa và áp dụng trong nhiều nước dân chủ trên thế giới.

Mục III: CHẾ ĐỘ TẬP QUYỀN

Có tập quyền là khi nào các nhiệm vụ quốc gia (Hành pháp, Lập pháp, Tài phán) được giao phó cho một cơ quan duy nhất, hoặc chính cơ quan này nắm quyền quyết định thật sự và một cách gián tiếp chi phối các cơ quan khác trở thành lệ thuộc. Tập quyền có thể được thực hiện một cách tuyệt đối hay tương đối.

Tuyệt đối là khi nào trong một quốc gia chỉ có một cơ quan chính trị còn tất cả cơ quan khác đều có tính cách hành chính.

Tương đối là khi nào mối tương quan giữa các cơ quan công quyền được ấn định thế nào mà rốt cuộc chỉ một cơ quan có thực quyền quyết định. Chúng ta nhìn thấy một số cơ quan và mỗi cơ quan có một nhiệm vụ rõ rệt. Tuy nhiên đó chỉ là bề ngoài: thật sự một cơ quan nắm toàn quyền lãnh đạo.

Đoạn 1: NHỮNG HÌNH THỨC TẬP QUYỀN CỔ ĐIỂN

Tập quyền có thể được thực hiện hoặc nghiêng về Hành pháp hoặc nghiêng về Lập pháp.

A. CÓ LỢI CHO HÀNH PHÁP

a. Chế độ quân chủ chuyên chế

Như chúng ta đã biết trong chế độ quân chủ, nhà Vua nắm tất cả quyền hành. Nếu có Nghị viện hay Tòa án thì các cơ quan này chỉ là những cơ quan thừa hành mệnh lệnh của Thiên tử mà thôi. Tất cả các nhiệm vụ trong quốc gia đều được tập trung vào tay nhà Vua: chế độ quân chủ chuyên chế là chế độ điển hình về phương diện tập quyền.

b. Chế độ độc tài

Trong chế độ này, vị chỉ huy Hành pháp là vị lãnh tụ tối cao, là người thật sự có quyền quyết định. Thường thường chúng ta thấy có một sự phân chia nhiệm vụ giữa cơ quan khác nhau, nhưng những cơ quan này hoàn toàn lệ thuộc và tuân hành mệnh lệnh của vị lãnh tụ.

B. CÓ LỢI CHO LẬP PHÁP

Khuynh hướng này được thể hiện bởi chế độ Hội đồng hay là Nghị hội chế. Chế độ Hội đồng là một chế độ trong đó cơ quan Hành pháp hoàn toàn lệ thuộc vào cơ quan Lập pháp. Trong chế độ Hội đồng, Hành pháp:

  • Được chỉ định bởi Lập pháp
  • Tuân theo chỉ thị của Nghị hội: Nếu có sự bất đồng ý kiến. Hành pháp không được tự ý rút lui mà phải được Nghị hội cho phép từ chức.
  • Nghị hội có quyền hủy bỏ những quyết định của Hành pháp.

Tóm lại, Hành pháp không còn là một quyền mà trở thành kẻ thừa hành, bắt buộc phải tuân theo quyết định của Quốc hội, phải thi hành chính sách của Quốc hội. Bất cứ lúc nào Quốc hội cũng có quyền điều tra, chất vấn Chính phủ, bắt buộc Chính phủ phải trả lời, xuất trình mọi tài liệu mà Quốc hội muốn biết. Quốc hội có thể khiển trách Chính phủ khi cơ quan Hành pháp thi hành sai chính sách, có thể ra lệnh cho Chính phủ thi hành theo sự sửa đổi, sự chỉ dẫn của Quốc hội.

Nếu không có sự đồng nhất về quan điểm, về chính sách giữa Quốc hội và Chính phủ, Chính phủ không quyền từ chức, mà trái lại phải tiếp tục vâng lời Quốc hội. Đó là đặc điểm của chế độ Hội nghị. Trường hợp điển hình là Liên bang Thụy Sĩ. Theo Hiến pháp của Thụy Sĩ năm 1848, tu chính bởi Hiến luật năm 1874, hai cơ quan công quyền của Liên bang Thụy Sĩ là Hội đồng Liên bang (Conseil Fédéral) và Hội nghị Liên bang (Assemblée Fédérale).

Hội đồng Liên bang tức là Chính phủ gồm có một Tổng thống và một số Tổng trưởng làm việc một cách tập thể.

Hội nghị Liên bang tức là Quốc hội gồm có hai Viện (vì chế độ Thụy Sĩ là một chế độ Liên bang) Viện Quốc gia (Conseil Fédéral) và Viện Tiểu bang (Conseil des États).

Đó là hai cơ quan công quyền. Hình thức tổ chức công quyền tại Thụy Sĩ nghiêng về chế độ tập quyền có lợi cho Lập pháp nghĩa là Hội đồng Liên bang tức là Chính phủ chỉ thi hành tuân theo quyết định của Quốc hội tức là Hội nghị Liên bang. Dưới sự kiểm soát thường trực của Hội nghị này.

Bất cứ lúc nào, và thông thường hàng năm, theo lệnh của Quốc hội, Chính phủ phải tường trình công việc của mình.

Tất cả hai Viện của Hội nghị Liên bang đều có quyền đặt kiến nghị bất tín nhiệm, chất vấn, đặt câu hỏi, đòi giải thích. Trong Quốc hội còn có những ủy ban đặc biệt để theo dõi công việc của Chính phủ, để cho Quốc hội dễ kiểm soát.

Tuy nhiên, cần phải nhận định rằng đó chỉ là điều khoản của Hiến pháp. Thực tế cho chúng ta biết rằng Thụy Sĩ không theo chế độ tập quyền. Và Chính phủ Thụy Sĩ là một Chính phủ vững mạnh, có quyền thực sự chứ không bị chi phối của Quốc hội.

Trái lại, chính Chính phủ chi phối Quốc hội. Với đà tiến triển của sinh hoạt chính trị, Hành pháp đã trở thành cơ quan đầu não bất-chấp những điều khoản của Hiến pháp. Và thường thường những đạo luật và chính sách nói chung đều được Quốc hội biểu quyết theo đề nghị của Chính phủ. Tổng thống và Tổng trưởng của Liên bang Thụy Sĩ thường thường được tái cử luôn, có nhiều vị đã giữ chức vụ tới 15, 20 năm nên có rất nhiều uy tín và đồng thời ảnh hưởng sâu rộng đến Quốc hội. Như thế thực tế đã làm đảo lộn địa vị của Hành pháp và Lập pháp. Trái với ý định của nhà Lập hiến, ưu thế rõ rệt đã thuộc về Chính phủ chứ không thuộc về Quốc hội.

Dù sao, trên nguyên tắc, chế độ Liên bang Thụy Sĩ là một Hội nghị chế, một chế độ áp dụng hình thức tập quyền.

Để trở lại vấn đề của chúng ta, Hội nghị chế, chế độ độc tài, cũng như chế độ quân chủ chuyên chế là những chế độ áp dụng nguyên tắc tập quyền, tập trung quyền hạn vào một cơ quan, Hành pháp hoặc Lập pháp.

Đó là trường hợp cổ điển. Trong vòng 30 năm nay, một hình thức mới về chế độ tập quyền đã được áp dụng: đó là chế độ độc đảng.

Đoạn 2: MỘT HÌNH THỨC MỚI, CHẾ ĐỘ ĐỘC ĐẢNG

Công cuộc nghiên cứu và sưu tầm hệ thống chính đảng, và ảnh hưởng của các chính đảng trong cuộc sinh hoạt chính trị ngày nay đã đưa đến nhiều kết luận hết sức lí thú và là một bước tiến khá dài của khoa chính trị học.

Trong một khung cảnh chính trị cổ điển, hệ thống đa đảng hay độc đảng làm thay đổi cục diện chính trị.

Hệ thống độc đảng là một thực tại chính trị và đồng thời là một cải cách lớn lao, sâu rộng về phương diện tổ chức chính quyền. Chúng ta có thể nói rằng sự hiện diện của một chính đảng duy nhất trong một quốc gia đưa đến hai hậu quả: một sự tập trung quyền lực và một sự tập trung quyền lực vào tay chính đảng ấy.

A. Tập trung quyền lực

Đó là hậu quả tất nhiên mặc dù, trên phương diện hình thức cũng như chính thức, Hiến pháp quốc gia đó ấn định một chính thể cổ điển. Ví dụ một chính thể đại nghị với một Quốc hội dân cử và một Nội các trách nhiệm trước Quốc hội. Thật ra, Quốc hội chỉ là Quốc hội bù nhìn, Quốc hội chỉ là cái máy để ghi những quyết định của Chính phủ. Thay vì chất vấn, kiểm soát hay điều tra, các vị dân biểu chỉ biết đồng thanh chấp thuận và vỗ tay hoan nghênh. Dù Hiến pháp có phân chia quyền hạn, có ấn định rõ rệt nhiệm vụ của mỗi cơ quan đó chỉ là bề ngoài; trên thực tế, thực quyền được tập trung vào tay chính đảng duy nhất.

B. Vào tay chính đảng duy nhất

Một trong những đặc điểm của chế độ độc đảng là tất cả quyền lực quốc gia được tập trung vào chính đảng duy nhất. Tất cả những cơ quan Nhà nước – Quốc hội cũng như Quốc trưởng, Thủ tướng hay Tổng trưởng – tất cả đều là những phương tiện hành động của Đảng. Xuyên qua các phương tiện ấy, Đảng biểu dương ý chí. Uy quyền của Thủ tướng, uy quyền của Tổng trưởng không phải dựa trên chức vụ của họ mà trái lại do nơi sự tín nhiệm của Đảng. Và phần đông các vị này là đảng viên. Cơ quan đầu não, trung tâm của mọi sinh hoạt chính trị không phải là Chính phủ mà là ủy ban chấp hành Đảng bộ.

Tóm lại, với chế độ độc đảng, chúng ta nhìn thấy một hình thức mới của chế độ tập quyền: tất cả tập trung vào tay một chính đảng.

(Còn tiếp)

Nguồn: Nguyễn Văn Bông, Luật Hiến pháp và Chính trị học. In lần thứ hai. Sài Gòn 1969. Bản điện tử do pro&contra thực hiện.


[i] Tức Việt Nam Cộng hòa (p&c)

Nguồn: pro&contra